我國重污染天氣應急管理亟待完善

　　預案僅僅是預案?實(shí)踐成效不明顯

　　據不完全統計，截至目前，我國已有38個(gè)地級及以上城市出臺了應急預案。

　　實(shí)踐是檢驗應急預案效果的唯一辦法。一年來(lái)，多地都啟動(dòng)過(guò)預案應對重污染天，在實(shí)踐過(guò)程中，或多或少都出現了一些問(wèn)題。

　　2013年12月22日19點(diǎn)32分，天津市環(huán)保局通過(guò)微博發(fā)布啟動(dòng)Ⅲ級(黃色)重污染天預警的消息，通知立即采�、蠹夘A警響應，其中強制性措施有車(chē)輛限行等。但隨即，天津市交管局否認了要進(jìn)行限行的要求。

　　2014年3月，北京市出現長(cháng)時(shí)間霧霾天，北大附中校長(cháng)提出北大附中初中部停課一天，隨后被海淀區教委叫停。

　　不論預案的“朝令夕改”，還是不同部門(mén)之間的“烏龍事件”，都反映出應急預案存在的一些缺陷。

　　首先是應急預案缺乏針對性。從2013年11月，環(huán)境保護部發(fā)布《關(guān)于加強重污染天氣應急管理工作的指導意見(jiàn)》開(kāi)始，在前后不足半年的時(shí)間內，眾多城市相繼出臺了應急預案。時(shí)間倉促導致很多城市的預案面孔“雷同”。

　　事實(shí)上，每個(gè)城市的污染源不同，應急預案的側重點(diǎn)也應有所差別。否則，千城一面，最終的結果就只能是事倍功半，缺乏可操作性。

　　其次，政府相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)項實(shí)施方案有待補充。應急預案涉及到環(huán)保、交通、教育等多個(gè)部門(mén)，而目前的應急預案只是簡(jiǎn)單地表述要停課、限行，具體到各部門(mén)是否有相應的實(shí)施細則?是否能相互銜接?比如有的方案提出了機動(dòng)車(chē)限行措施，但如何實(shí)施和保障，提前多久、以何種方式通知，在相應的專(zhuān)項實(shí)施方案中沒(méi)有進(jìn)行詳細規定。這些雖然是細節，但都影響到應急預案的實(shí)施效果。

　　最重要的是，很多城市的應急預案沒(méi)有明確違反預案的懲罰措施，讓預案缺乏權威性和執行力。而一些地方在應急時(shí)出現部門(mén)聯(lián)動(dòng)混亂的現象，也折射出對部門(mén)間進(jìn)行協(xié)調的規定不足，以及對預案執行監督力度不夠等問(wèn)題。

　　多地探索“突圍”

　　江蘇省重新修訂重污染天氣應急預案，完善了預警標準設置、信息發(fā)布、應急措施落實(shí)等工作;寧波出臺重污染天氣應急預案實(shí)施手冊，加強可操作性;石家莊開(kāi)展污染源解析工作，為應急預案措施提供科學(xué)依據……

　　預案突圍，首先要找準城市重污染天形成的根源。對于重污染天，有“源”才有因。應急預案的制訂應該基于科學(xué)分析和污染源解析。環(huán)境保護部應急辦副主任閆景軍表示，相關(guān)部門(mén)應該在分析污染大氣重污染發(fā)生時(shí)段、頻率、持續時(shí)間、污染來(lái)源和特征污染物的基礎上，掌握工業(yè)源、面源、移動(dòng)源等大氣污染源動(dòng)態(tài)數據，建立大氣污染源清單。

　　其次，在科學(xué)分析基礎上，找準癥結，才能對癥下藥。組織專(zhuān)家分析論證，找準關(guān)鍵環(huán)節，提出應急響應措施。所以，政府相關(guān)部門(mén)要按照職責分工制定專(zhuān)項實(shí)施方案，對應急響應措施進(jìn)行細化。應急響應措施應當體現“穩”、“準”、“狠”。穩，即穩妥可行，既要采取嚴格的應急響應措施，又要保證基本民生和經(jīng)濟發(fā)展;準，即準確科學(xué)，找準應急響應措施與污染物排放之間的關(guān)聯(lián)，有的放矢;狠，即狠下功夫，嚴格落實(shí)應急響應措施，停、限、減等措施要強硬。

　　最重要的是強化政府主導地位，建立起問(wèn)責機制，確保應急預案能夠落實(shí)。

　　《關(guān)于加強重污染天氣應急管理工作的指導意見(jiàn)》專(zhuān)門(mén)提出各地的應急方案中要有問(wèn)責的內容，各地的應急預案中也有相關(guān)規定。

　　與其他環(huán)境突發(fā)事件不同，霧霾主要影響的是人體健康，無(wú)法用金錢(qián)衡量。另一方面，實(shí)施重污染天的應急預案不會(huì )產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的效果，在一些人眼中，是否落實(shí)應急預案看起來(lái)就顯得有些“無(wú)關(guān)緊要”，對應急預案的問(wèn)責難免給人以“高高舉起，輕輕放下”的感覺(jué)。

　　政府應該作為應急預案的制訂者、實(shí)施者，更是落實(shí)預案的第一責任人。尤其是涉及到眾多部門(mén)的協(xié)調工作，只靠環(huán)保部門(mén)牽頭，難以“服眾”。在這種情況下，政府的主導作用就顯得尤為重要。只有做到明確責任，落實(shí)預案措施，落實(shí)不力被追責，才能盡可能保證重污染天氣下，人民群眾的身體健康。任何預案落實(shí)不力的行為，都是對人民群眾健康權益的漠視。

　　完善預警應急體系　響應措施因地制宜

　　保定市在環(huán)保部應急辦和河北省環(huán)保廳的大力指導下，以及環(huán)保部環(huán)科院、規劃院和中組部“千人計劃”pm2.5特別防治小組提供的技術(shù)支持下，經(jīng)過(guò)多次論證、反復修改以及桌面推演，對重污染天氣預案進(jìn)行了修編，逐步完善了重污染天氣應急管理工作。

　　環(huán)保部有關(guān)負責人表示，保定新修編的重污染天氣應急預案，強化了系統性，體現了科學(xué)性、銜接性、可操作性和靈活性，為優(yōu)化預案積累了經(jīng)驗。不但預警體系更加合理，體制保障更加有力。而且預警理念有重大突破，應急響應的可操作性有本質(zhì)改善，預案橫向、縱向的銜接更加清晰，應急措施落實(shí)有了根本保障。

　　首先，由過(guò)去的概念模糊轉變?yōu)轭A警、響應及解除全過(guò)程各個(gè)環(huán)節清晰易行，增強了預案的可操作性。保定市副市長(cháng)楊寶東表示，新修編的重污染天氣應急預案對各類(lèi)預警劃分、科學(xué)術(shù)語(yǔ)表述等分別進(jìn)行了調整，使預警分級情形描述更實(shí)際、內容更全面。同時(shí)，確定了監測、預報、會(huì )商、預警信息發(fā)布、預警級別調整、預警解除整個(gè)工作流程，對每個(gè)環(huán)節進(jìn)行了詳細規定。在“響應部分”重點(diǎn)強化了各部門(mén)響應方案的內容，使各部門(mén)不但知道“做什么”，還知道“怎么做”、“誰(shuí)去做”、 “什么時(shí)間做”。

　　其次，由過(guò)去的被動(dòng)響應轉變?yōu)樘崆皟商祛A警和預警即響應，增強了預警的科學(xué)性。保定市環(huán)保局有關(guān)負責人表示，保定根據中組部“千人計劃”pm2.5特別防治小組研發(fā)的提前5天預測空氣質(zhì)量指數趨勢的成果，以及氣象部門(mén)提前 5天預報天氣的情況，在“預警信息發(fā)布時(shí)間”部分，分別規定了預警信息提前2天發(fā)布、提前1天發(fā)布，以及未提前發(fā)布而出現了重污染天氣時(shí)的緊急發(fā)布，為各項響應措施的準備和落實(shí)提供充足的時(shí)間。

　　三是，由過(guò)去的對企業(yè)關(guān)停限產(chǎn)“一刀切”轉變?yōu)楝F在的“一廠(chǎng)一策”、“一廠(chǎng)一案”，增強了預案的針對性。楊寶東說(shuō)，保定市充分考慮社會(huì )經(jīng)濟承受能力、企業(yè)減排空間以及民生問(wèn)題。在三級及以上應急響應措施中，電力、水泥行業(yè)實(shí)行“一廠(chǎng)一策”，根據實(shí)際生產(chǎn)狀況，通過(guò)優(yōu)化治理工藝措施實(shí)現減排;造紙、印染等其他行業(yè)實(shí)行“一廠(chǎng)一案”，通過(guò)輪流停產(chǎn)措施實(shí)現減排。

　　此外，由過(guò)去的部門(mén)操作轉變?yōu)檎�府主導，形成了較為完善的體系，增強了預案的完整性。保定市環(huán)保局有關(guān)負責人表示，保定市新修編的重污染天氣應急預案形成了政府與部門(mén)緊密配合的體系。不但打破了各縣市應急預案照抄市級或同級預案的老路，而且明確了格式、內容，使整個(gè)預案系統有機銜接，更加完整。其中，企業(yè)操作方案根據行業(yè)特性，規定了限排措施、減排量和應急響應的各個(gè)細節。

　　同時(shí)，保定建成了與周邊城市協(xié)調聯(lián)動(dòng)的體系。修改后的重污染天氣應急預案形成了橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋、協(xié)調聯(lián)動(dòng)的預案體系，在預警響應措施等方面與周邊省市應急預案和實(shí)施方案對縫銜接，便于配合更大區域同步取得綜合成效。