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    減牌子不減人 機構改革需破除部門(mén)利益化怪圈

    [2013/5/14]

      新一輪機構改革仍在進(jìn)行,相關(guān)討論也一直在持續。

      近期,在廣東省茂名市茂南區,由原農業(yè)、林業(yè)、畜牧、水務(wù)、水產(chǎn)、水果等6個(gè)局組成的茂南區農林畜牧和水務(wù)局設19名副局長(cháng)一事,經(jīng)媒體報道后迅速成為此輪機構改革背景下新的網(wǎng)絡(luò )熱點(diǎn),一些網(wǎng)友發(fā)問(wèn),這究竟是大部制改革,還是大部制留官?地方食藥監管機構改革大幕已啟,此番改革是否能夠破解以往不少地方機構改革停滯不前和越改越亂的亂象?

      針對這些問(wèn)題,新華網(wǎng)記者邀請了中國行政管理學(xué)會(huì )執行副會(huì )長(cháng)高小平、北京大學(xué)政府管理研究中心執行主任閻雨、西南交大公共管理學(xué)院院長(cháng)陳光進(jìn)行了一番對話(huà)。

      大部制改革or大部制留官?

      針對媒體報道廣東茂南區農林畜牧和水務(wù)局設19名副局長(cháng),該局回應說(shuō),這是大部制改革的需要,原來(lái)的領(lǐng)導不能減掉,設置19名副局長(cháng)是一個(gè)過(guò)渡,將來(lái)采取只出不進(jìn)的辦法逐步消化。

      網(wǎng)友評:難道要把“大部制改革”變成“大部制留官”嗎?

      高小平:“官多”幾乎是每次機構改革都會(huì )遇到的頑癥。在機構合并過(guò)程中,現在的做法一般是,將涉及到的兩個(gè)或多個(gè)部門(mén),先把機構合起來(lái),人先并到一塊,除非撤不可的、完全重復的內設機構如辦公廳(室)、研究室、總務(wù)部門(mén)外,其他機構先做“物理”整合,領(lǐng)導干部也不減少,先任命工作起來(lái),過(guò)一段時(shí)間再逐步減到位。

      如果說(shuō)前面講的副職過(guò)多問(wèn)題屬于普遍問(wèn)題,機構改革中出現的問(wèn)題則具有一定的特殊性。因為,機構合起來(lái)后,下面各機構的業(yè)務(wù)工作需要有上面的班子成員分管,即使需要重新分工,也要有個(gè)過(guò)渡期、磨合期,原來(lái)分管的領(lǐng)導對情況了解、業(yè)務(wù)懂行、政策熟悉,讓他分管可以體現工作和政策的連續性,也可防止因為機構變化而產(chǎn)生管理真空、發(fā)生職責履行不到位的現象。這一點(diǎn),應該說(shuō)是具有合理性的。但這一過(guò)程不能太長(cháng)。

      我們要把副職過(guò)多這一普遍存在的問(wèn)題與機構合并中出現的特殊問(wèn)題,分開(kāi)來(lái)說(shuō)道,合起來(lái)思考。既要看到機構改革需要一定的過(guò)渡期,又要看到這里實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題是計劃經(jīng)濟管理模式的殘余和官員利益固化的傾向。對實(shí)施機構改革的政府部門(mén)依照人代會(huì )通過(guò)的改革方案合并后,領(lǐng)導干部暫時(shí)悉數保留這一做法表示理解,又希望政府執行法律還是少講條件、多講奉獻為好,能做到一步到位式的改革,最好還是盡量直接按照法律法規設置領(lǐng)導崗位。

      陳光:目前在機構改革中存在兩個(gè)誤區,一是把政府機構改革簡(jiǎn)單地等同于大部門(mén)制改革,二是把大部門(mén)制改革簡(jiǎn)單地等同于部門(mén)合并。這樣就會(huì )出現“越改越肥”、“越改越大”的問(wèn)題。改革機構改革的核心目標是轉變政府職能。如果機構改革只是簡(jiǎn)單在形式上進(jìn)行合并,還要考慮“人的因素”,就有可能造成“越改越倒退”。

      減牌子不減人,人員分流難題怎解?

      在機構改革中,人員編制和干部管理是一項系統工程、復雜工程。由于人員問(wèn)題涉及許多編制、歷史等遺留問(wèn)題,改革推進(jìn)中往往出現一些被認為是“柔性執法”的問(wèn)題,即只是在結構上做了簡(jiǎn)單的撤并,減牌子不減人。

      網(wǎng)友憂(yōu):一些干部好不容易坐上了領(lǐng)導崗位,又不到退休年齡,誰(shuí)都不愿意因為機構改革而撤銷(xiāo)職務(wù),于是只能撤了機構,把位置保住,以至于一個(gè)部門(mén)之下養著(zhù)大批的閑散人員。

      高小平:之所以出現“減牌子不減人”這些現象,在于改革的系統謀劃不夠和法治剛性不足這兩點(diǎn)上。有的發(fā)達國家定了機構編制法,能堅持50 年、60 年,機構和人員總體穩定,只減不增,靠的就是事先的精

      心謀劃和事后的嚴格執法。

      閻雨:人員分流問(wèn)題一直是我國機構改革中的“攔路虎”。在官文化的 “熏陶”下,部分領(lǐng)導干部以官者自居,極力維護自己的權力地位;另一方面,一些單位在分流工作中以不負責任的態(tài)度,只簡(jiǎn)單分流了一般工作人員。領(lǐng)導干部的職位調整會(huì )不可避免地充滿(mǎn)著(zhù)復雜的利益博弈和激烈的權力角逐,部門(mén)利益、個(gè)人權力乃至特殊利益集團的利益,很容易成為大部門(mén)體制改革的阻力?梢哉f(shuō),目前政府管理中出現的部門(mén)職能沖突、內耗嚴重、協(xié)調困難等問(wèn)題,除機構設置本身存在不合理的地方外,說(shuō)到底其背后則是現實(shí)的部門(mén)利益在作祟,即受所謂 “權力部門(mén)化,部門(mén)利益化,利益集團化” 的掣肘,這不免增加了人員分流工作的難度。

      要想真正實(shí)現改革中人員的平穩流動(dòng), 必須解決部門(mén)利益化的慣性。首先,需要有一個(gè)比較完善、健全的實(shí)施程序和規則。

      當然,機構改革的目的也不是說(shuō)簡(jiǎn)單地精簡(jiǎn)人員,而是要求人員配置必須實(shí)事求是,該增加的要增加,不需要的則要撤銷(xiāo)。

      大部制改革后,分流人員并不是無(wú)處可去,關(guān)鍵是看能不能勝任要求更高的新崗位;而要適應新崗位的需求,就必須進(jìn)行技能考核,把職能整合與人員分流作為核心工作相互統一起來(lái)。在不突破編制的前提下, 通過(guò)考核競爭上崗或調整充實(shí)到其他部門(mén),還可以借鑒歷史經(jīng)驗,鼓勵分流下來(lái)的人員到企業(yè)工作,在一定時(shí)期內保留原有職級不變,同時(shí)給予接收分流人員的企業(yè)一定的資金貸款優(yōu)惠,激發(fā)企業(yè)接收機關(guān)分流人員的積極性。

      陳光:機構是由人組成的,只有機構的變化而不涉及人的變動(dòng),一定不是徹底的改革,也至多是個(gè)改革的“過(guò)渡狀態(tài)”。產(chǎn)生這些問(wèn)題是實(shí)質(zhì)是利益。如果仍然是系統內部、自上而下的“改革”,不可能出現超越利益的改革力量。

      能否解決“外合內未合”問(wèn)題?

      在上一輪大部制改革中,有人認為也存在一些問(wèn)題,比如工信部組建后,實(shí)際上很多項目的審批職責并沒(méi)有轉至工信部,從事相關(guān)研究的人員也并沒(méi)有轉入工信部。

      網(wǎng)友問(wèn):“外合內未合”這種局面何時(shí)能破解?

      高小平:嚴格說(shuō),上一輪大部制改革具有探索和試點(diǎn)性質(zhì)。主要是希望通過(guò)四個(gè)正部級機構的整合,看看減少政府組成部門(mén)、建大部門(mén)制這一發(fā)達國家的做法,在尚處于市場(chǎng)經(jīng)濟還不完善、社會(huì )組織發(fā)育不足的情況下,是不是適用。經(jīng)過(guò)幾年的探索,總的來(lái)說(shuō)還是有助于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的,推動(dòng)了政府職能的轉變。

      從我國開(kāi)展大部制改革歷程的階段性特點(diǎn)看,上輪改革中某些細節沒(méi)有到位的原因,很重要的一點(diǎn)在于探索本身所帶有的局限性。另一方面,按照此前提出的大部制改革任務(wù),主要是解決部門(mén)之間的職責分工問(wèn)題,而這次提出的機構改革,則要在解決部門(mén)間職責上存在問(wèn)題的同時(shí),還要“理順部門(mén)內部職責體系”,這就要求在理清部門(mén)內部職責的時(shí)候,“由內而外”,進(jìn)一步把部門(mén)間的問(wèn)題解決到位。

      我認為,上一輪未解決的問(wèn)題,如前面提到的比較突出的副職過(guò)多、過(guò)渡期太長(cháng)的問(wèn)題。還有,已經(jīng)合并的機構“貌合神未合”、“外合內未合”等問(wèn)題,有望通過(guò)這輪改革得以解決。改革的路徑和工具有三個(gè),一個(gè)是抓職能,就是通過(guò)向市場(chǎng)、向社會(huì )放權來(lái)實(shí)現部門(mén)職能的整合;二個(gè)是抓法治,就是運用法治的力量,強制要求政府部門(mén)按照規定辦事,該創(chuàng )新的機制要創(chuàng )新,該再造的流程要再造;三個(gè)是依靠信息化手段,運用電子政務(wù)的發(fā)展來(lái)推進(jìn)改革,推動(dòng)內部各機構的磨合。

      閻雨:上一輪大部制改革以“外延式”為特征,著(zhù)眼于從數量上增減職能、整合機構、嚴控編制。在機構和人員編制上,側重名義上的變更,在行政運行機制與政府管理方式上,側重習慣性的運行模式和行政性的路徑依賴(lài)。

      目前針對專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)職能與綜合管理部門(mén)職能的配置仍不科學(xué),綜合管理部門(mén)權力過(guò)于集中,產(chǎn)業(yè)或行業(yè)管理部門(mén)的行政管理職能不到位、專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)的資金支配、項目立項等事項都要經(jīng)過(guò)綜合管理部門(mén)的層層審批,沒(méi)有達到統籌協(xié)調的目的。綜合管理部門(mén)的基本定位是服務(wù)、協(xié)調、指導、監督,主要研究制定重大規劃、宏觀(guān)政策,協(xié)調解決經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的重大問(wèn)題,對各個(gè)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的共性問(wèn)題進(jìn)行統籌協(xié)調。

      為此,要切實(shí)減少微觀(guān)管理和具體審批事項,實(shí)現從“項目管理”向“宏觀(guān)管理”、從直接管理向間接管理的轉變。其次,按照大部制改革的要求,可以適當拓寬專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)的管理范圍,其工作重點(diǎn)是研究解決產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的重大問(wèn)題,擬定相關(guān)法律法規草案和中長(cháng)期發(fā)展規劃及政策,統籌配置行業(yè)資源,發(fā)布行業(yè)信息標準,維護行業(yè)市場(chǎng)秩序,開(kāi)展行業(yè)執法監督檢查,提供行業(yè)相關(guān)信息服務(wù)。政府規模要在與行政環(huán)境的良性互動(dòng)中不斷處于動(dòng)態(tài)調整的進(jìn)程中,不斷地趨向動(dòng)態(tài)的均衡。

      新一輪的政府機構改革不應僅是在機構的外在表現形式上做出改變,更應在具體的管理模式上做出相應的變化,改革應該盡快轉軌至以轉變政府職能為核心的內涵式改革上來(lái)。依據治理理論,不僅梳理內部機構設置,關(guān)鍵在于切實(shí)轉變政府職能,真正實(shí)現政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì )的權限界定。

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