促進(jìn)創(chuàng )新政策，要防“擠出效應”

　　近年來(lái)，從中央到地方，各級政府不斷推出促進(jìn)和支持創(chuàng )新的政策，據統計，自2006年到2010年11月，國家各部委出臺的促進(jìn)創(chuàng )新政策約有85條，平均每年17條;上海在此期間推出的政策約有119條，平均每年24條。雖然這些政策和日益增多的財政投入，其動(dòng)機都是為了促進(jìn)創(chuàng )新，也起到了相當的作用，但我們必須關(guān)注：有些政策產(chǎn)生了“擠出效應”，有的甚至導致了“政策尋租者”的產(chǎn)生。

　　應當增加“需求類(lèi)政策”，減少“供給類(lèi)政策”

　　縱觀(guān)這些促進(jìn)創(chuàng )新的政策，“供給類(lèi)”的占多數，而“需求類(lèi)”的寥寥無(wú)幾。所謂“供給類(lèi)政策”，是政府通過(guò)財政投入或認定等方式從上游推動(dòng)研發(fā)主體從事創(chuàng )新;而“需求類(lèi)政策”，則是從市場(chǎng)或者從下游以政府采購等方式支持創(chuàng )新主體。上述的上海推出的119條政策中，涉及政府采購的政策只有5條，僅占4.2%。

　　“供給類(lèi)政策”，大多是政府認定和設立扶持基金之類(lèi)的政策，從政策實(shí)施后的實(shí)際效果看，不少資金投入成了政府對研發(fā)項目申報單位的“變相補貼”，未能帶動(dòng)社會(huì )資金進(jìn)入科研創(chuàng )新領(lǐng)域。

　　美國在1933年就制訂了《購買(mǎi)美國產(chǎn)品法》，此后，隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展變化，這部法律三次修改。它規定，凡用美國聯(lián)邦基金購買(mǎi)供政府使用或用于建設公共項目的產(chǎn)品，只要不違反公共利益，都應購買(mǎi)美國產(chǎn)品，除非國內產(chǎn)量不足、質(zhì)量不符合標準或價(jià)格高于國外同樣產(chǎn)品25%以上。由于這部法律得到有效執行，促進(jìn)了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也帶動(dòng)了民間風(fēng)險投資參與研發(fā)創(chuàng )新。上世紀60年代，集成電路剛剛起步時(shí)，美國政府購買(mǎi)的集成電路產(chǎn)品，保持在總量的37%-44%之間;而后來(lái)硅谷的崛起，也離不開(kāi)政府采購的支持，相關(guān)資料顯示，硅谷在初創(chuàng )期接獲的訂單中，有25%是美國政府的采購項目。

　　制訂“需求類(lèi)政策”支持科技創(chuàng )新產(chǎn)品進(jìn)入和拓展市場(chǎng)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)起步、成長(cháng)，是促進(jìn)創(chuàng )新驅動(dòng)的重要路徑，它可以是政府“采購首臺套”的政策，也可以是對創(chuàng )新產(chǎn)品的消費補貼政策，還可以是買(mǎi)方和賣(mài)方的信貸政策。

　　應當以政策為杠桿撬動(dòng)市場(chǎng)，而不能代替市場(chǎng)

　　政府推出促進(jìn)創(chuàng )新的政策，首先應該明確一個(gè)原則：政策的最大效用，是以此為杠桿撬動(dòng)市場(chǎng)，激發(fā)市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”發(fā)揮作用，進(jìn)而激發(fā)創(chuàng )新主體的積極性。同時(shí)，必須考慮政策出臺后是否會(huì )產(chǎn)生“擠出效應”。師萍等學(xué)者在實(shí)證研究中發(fā)現，政府財政的直接投入，對企業(yè)的研發(fā)投入存在“擠出效應”——不僅未能促使企業(yè)增加研發(fā)投入，相反減少了它的投入。結果，本該由企業(yè)或市場(chǎng)承擔的研發(fā)開(kāi)支變成了由政府承擔。

　　因此，推動(dòng)企業(yè)科技創(chuàng )新還是多用間接資助政策為好。OECD國家大多采用稅收激勵政策，包括稅收減讓、稅收折扣、稅收減免、特別稅率減免、延期納稅、加速折舊、設備免稅購置等。我國近年也出臺了研發(fā)費用在稅前150%抵扣的政策，對企業(yè)轉型升級起到了積極作用。

　　應當制定政策推進(jìn)公共技術(shù)服務(wù)和創(chuàng )新元素整合

　　科技創(chuàng )新正呈現出跨學(xué)科和整體融合的發(fā)展趨勢，這要求打破細分的學(xué)科專(zhuān)業(yè)間的壁壘，建立一種全新的，能使各學(xué)科、各領(lǐng)域資源自由流動(dòng)和充分共享的公共服務(wù)平臺。美國國家實(shí)驗室已為此提出“集成創(chuàng )新”構想，借助政府的“集成合作伙伴計劃”，推動(dòng)多所大學(xué)共建研究中心，把各自的優(yōu)勢學(xué)科資源整合起來(lái)。此舉不僅開(kāi)辟出許多新的科研領(lǐng)域，取得了一批原創(chuàng )性的創(chuàng )新成果，更使眾多大學(xué)、研究機構甚至其他社會(huì )機構包括產(chǎn)業(yè)界，擁有了相互溝通的橋梁，可望收獲長(cháng)期效應。我國的促進(jìn)創(chuàng )新政策，也應該著(zhù)力增加推進(jìn)公共技術(shù)服務(wù)和創(chuàng )新元素整合的內容。

　　上海在推動(dòng)科技公共服務(wù)的政策制定和實(shí)施方面走在全國前列，在2007年上海市人大常委會(huì )頒布《上海市促進(jìn)大型科學(xué)儀器設施共享規定》后，上海市科委出臺了4項配套政策，有效支持了中小企業(yè)的研發(fā)創(chuàng )新。這一法規頒布以來(lái)，參與共享服務(wù)的大型儀器設備從2007年的1517臺/套增加到了2010年的5805臺/套，增長(cháng)約282%，而服務(wù)平臺的使用者90%為中小企業(yè)，中小企業(yè)得以使用研發(fā)創(chuàng )新急需的儀器設施，大大節約了研發(fā)成本。但這樣的推進(jìn)發(fā)展公共服務(wù)的政策仍然較少，部門(mén)分割、資源分割、項目重復的現象仍然阻礙著(zhù)創(chuàng )新效率的提高。上海目前的科技公共服務(wù)平臺還只能提供大型儀器設備共享，但創(chuàng )新還需要科學(xué)數據、科技文獻、自然科技資源、科技成果資源等的共享，否則在多學(xué)科交叉、知識融合創(chuàng )新的今天，將很難涌現更多的和更高水平的創(chuàng )新成果。

　　總之，在強調“創(chuàng )新驅動(dòng)、轉型發(fā)展”的今天，我們需要重新審視政府促進(jìn)科技創(chuàng )新的政策體系，不斷調整、改進(jìn)、完善。