《環(huán)境保護法修正案(草案)》意見(jiàn)和建議公布

　　關(guān)于報送對《環(huán)境保護法修正案(草案)》意見(jiàn)和建議的函

　　全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )：

　　全國人大常委會(huì )2012年8月對《環(huán)境保護法修正案(草案)》一審之后，及時(shí)公布，公開(kāi)向社會(huì )征求意見(jiàn)。環(huán)境保護部高度重視，先后召開(kāi)省級環(huán)保部門(mén)、市縣級環(huán)保部門(mén)、企業(yè)代表、環(huán)保專(zhuān)家、環(huán)保組織代表等各類(lèi)座談會(huì )，并通過(guò)環(huán)境保護部門(mén)戶(hù)網(wǎng)站和《中國環(huán)境報》等平臺，組織專(zhuān)題討論，征求系統內外意見(jiàn)。各方面人士對草案做了認真分析和研究，提出了許多重要意見(jiàn)。在此基礎上，我部形成了關(guān)于《環(huán)境保護法修正案(草案)》的意見(jiàn)和建議。

　　附件：1.關(guān)于《環(huán)境保護法修正案(草案)》的主要意見(jiàn)

　　2.社會(huì )各界和環(huán)保系統關(guān)于《環(huán)境保護法修正案(草案)》的具體建議

　　環(huán)境保護部

　　2012年10月29日

　　附件1：

　　關(guān)于《環(huán)境保護法修正案(草案)》的主要意見(jiàn)

　　全國人大環(huán)資委通過(guò)調研、座談等多種方式，聽(tīng)取有關(guān)方面意見(jiàn)，做了大量工作，提出了《環(huán)境保護法》修正案草案。環(huán)保部門(mén)對環(huán)境保護法的修改態(tài)度始終是積極的，并配合環(huán)資委做了前期基礎性工作。

　　全國人大常委會(huì )對草案一審之后，及時(shí)公布，公開(kāi)向社會(huì )征求意見(jiàn)。環(huán)保系統對此高度關(guān)注。環(huán)境保護部先后召開(kāi)省級環(huán)保部門(mén)、縣市級環(huán)保部門(mén)、企業(yè)代表、環(huán)保專(zhuān)家、環(huán)保組織代表等各類(lèi)座談會(huì )，并通過(guò)環(huán)保部門(mén)戶(hù)網(wǎng)站和《中國環(huán)境報》等平臺，組織討論，征求系統內外意見(jiàn)。大家對草案做了認真分析和研究，提出了許多重要意見(jiàn)。

　　綜合環(huán)保系統和有關(guān)方面的意見(jiàn)，普遍贊成修改環(huán)境保護法，對其充滿(mǎn)期待。各級環(huán)保部門(mén)和大多數專(zhuān)家學(xué)者認為，目前的草案主要存在以下問(wèn)題：

　　一、在科學(xué)處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系上，缺乏切實(shí)有力的措施保障

　　回顧過(guò)去30多年的發(fā)展，展望今后發(fā)展方向，環(huán)境保護法的修改，必須統籌處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，按照生態(tài)文明建設的理念、原則和要求，堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，走代價(jià)小、效益好、排放低、可持續的環(huán)境保護新道路，努力實(shí)現全面、協(xié)調、可持續的發(fā)展。草案雖然提出了有關(guān)理念，但并未提出具體的保障措施和程序規則。

　　草案在第4條提出了“使經(jīng)濟建設和社會(huì )發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調”的理念。如能得到具體的制度保障，這無(wú)疑是一個(gè)進(jìn)步。但是，在具體制度設計上，這一理念沒(méi)有得到充分貫徹。比如，草案刪除了現行法律第4條關(guān)于“環(huán)保規劃必須納入國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展計劃”的規定，并在第12條規定“根據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃綱要，編制國家環(huán)境保護規劃”。

　　二、在合理界定環(huán)境保護法與專(zhuān)項法的關(guān)系上，基本定位不夠清晰

　　《環(huán)境保護法》在環(huán)境保護法律框架體系中處于基礎性、綜合性地位�！董h(huán)境保護法》與各專(zhuān)項法律在調整對象上，應當有合理的區分。具體來(lái)說(shuō)，各專(zhuān)項環(huán)保法律應當以企業(yè)事業(yè)單位為其主要調整對象，而《環(huán)境保護法》則不宜再以企業(yè)事業(yè)單位為其主要調整對象。

　　在此基礎上，《環(huán)境保護法》的主要內容應當包括環(huán)保理念、基本原則、基本體制、政府責任、公眾權益保障、社會(huì )參與機制、企業(yè)的基本義務(wù)、環(huán)境經(jīng)濟政策、通用的處罰規則等，而針對企業(yè)的具體監管措施應當主要留由其他專(zhuān)項環(huán)保法律或者行政法規規定。

　　目前草案的定位不夠清晰，法律之間的銜接問(wèn)題沒(méi)有合理解決。草案的整體架構和規范內容沒(méi)有體現“綜合法”的特點(diǎn)，其調整對象與水、大氣、固體廢物等專(zhuān)項環(huán)保法律存在交叉，規定的主要制度與專(zhuān)項法律的相關(guān)規定重疊，在若干具體條款上出現沖突情形。

　　三、在配置環(huán)保監管職能上，會(huì )對現行體制造成沖擊

　　按照有關(guān)法律法規和國務(wù)院確定的“三定”方案，環(huán)保部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)在環(huán)境保護方面，形成了一整套監管體制，總體上看是有效的，當然也存在一些職能交叉問(wèn)題。從未來(lái)的改革方向看，環(huán)保部門(mén)更多地履行綜合宏觀(guān)的職能，主要應當體現在環(huán)境標準、規劃、監測、信息等方面的統一監管上。

　　目前草案對監管體制做了重大改變。如第10條規定環(huán)保部門(mén)“會(huì )同有關(guān)部門(mén)”制定排放標準、第11條規定環(huán)境保護部“會(huì )同有關(guān)部門(mén)”建立監測制度、第19條規定由“發(fā)展改革部門(mén)”提出總量控制指標分配意見(jiàn)等修改條款，不僅與現行有效的職責分工和管理體制相違背，而且弱化了環(huán)保部門(mén)的綜合宏觀(guān)職能，將對環(huán)保工作帶來(lái)不利影響。

　　四、在對待各地方各部門(mén)的環(huán)保實(shí)踐上，草案沒(méi)有充分吸收成功經(jīng)驗

　　目前草案沒(méi)有將那些應當用法律規范來(lái)調整、立法條件比較成熟、各方面意見(jiàn)比較一致、現實(shí)中又迫切需要的、修改后對環(huán)境保護工作能產(chǎn)生顯著(zhù)成效的實(shí)踐成果和國際經(jīng)驗，納入到修改后的《環(huán)境保護法》中。比如可持續發(fā)展、市場(chǎng)手段、排污許可、戰略環(huán)評、公眾參與、環(huán)境權益、公益訴訟等。目前草案對環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”、排污收費、限期治理、現場(chǎng)檢查等制度措施的有關(guān)修改內容，與水、大氣等單項環(huán)保法律的規定、與目前環(huán)境管理工作實(shí)際不一致。

　　建議全國人大立法工作機關(guān)，統籌考慮中國特色社會(huì )主義事業(yè)總體布局的最新部署，廣泛體現人民群眾對環(huán)境保護的新期待，充分吸收社會(huì )各界提出的意見(jiàn)和建議，對目前草案做進(jìn)一步修改、論證和完善。

　　附件2：

　　社會(huì )各界和環(huán)保系統關(guān)于《環(huán)境保護法修正案(草案)》的具體建議

　　一、需要補充的環(huán)境管理制度和措施(10項)

　　1、保障公眾環(huán)境權益

　　2、跨部門(mén)、跨區域的環(huán)保協(xié)調機制

　　3、鄉鎮政府的環(huán)境管理

　　4、政策制定過(guò)程的環(huán)境影響論證

　　5、環(huán)境質(zhì)量狀況評價(jià)指標體系

　　6、環(huán)境功能區劃、生態(tài)功能區劃

　　7、污染物總量控制與環(huán)境質(zhì)量管理

　　8、排污許可、排放指標交易

　　9、環(huán)境保險、綠色信貸、環(huán)境稅等經(jīng)濟政策

　　10、生態(tài)補償機制

　　二、需要完善的環(huán)境管理制度和措施及相關(guān)規定(14項)

　　1、環(huán)境標準：由草案規定的“環(huán)保部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定”，恢復為現行法律關(guān)于“環(huán)保部門(mén)制定”環(huán)境標準的規定。

　　2、環(huán)境基準：建議表述為“國家鼓勵開(kāi)展基準研究”，或者表述為“環(huán)保部門(mén)組織制定環(huán)境基準”。

　　3、環(huán)境監測：由草案規定的“環(huán)保部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定監測制度和規范”，恢復為現行法律規定的“環(huán)保部門(mén)制定監測制度和規范”。

　　4、環(huán)境信息發(fā)布：補充規定縣級以上地方環(huán)保部門(mén)統一發(fā)布本轄區環(huán)境信息。

　　5、環(huán)保規劃：建議恢復和保留現行法律第四條關(guān)于“國家制定的環(huán)境保護規劃必須納入國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃”的規定;或者將草案中“根據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃編制環(huán)保規劃”，修改為“環(huán)保部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)，與國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃綱要同步編制國家環(huán)保規劃”。

　　6、總量控制指標分配：由草案規定的“由國家發(fā)改委提出”，按照歷史和現實(shí)，改為“由環(huán)保部提出”，從而維護國家現有的環(huán)保工作格局，保持總量控制工作的一致性。

　　7、排污收費：現草案中“征繳費用”的表述不準確，改為“繳納排污費”或“繳納環(huán)境稅費”。關(guān)于排污費的使用方向，增加用于監察、應急等能力建設。

　　8、“三同時(shí)”：一是將建設項目“污染防治設施”，改為“環(huán)境保護設施”;二是刪除擅自拆除、閑置污染防治設施只有“超標”才能處罰的限制條件。

　　9、限期治理：刪除限期治理計劃的規定，并明確限期治理后的法律后果。

　　10、現場(chǎng)檢查：刪除檢查內容的規定，留待部門(mén)規章和規范性文件中規定。

　　11、環(huán)境應急：明確和突出企事業(yè)單位的主體責任。

　　12、土壤環(huán)境保護：增加污染場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用的環(huán)保規定;增加污水處理廠(chǎng)污泥處置的規定。

　　13、國際合作：增加環(huán)境保護國際合作原則和國內履約的規定。

　　14、生態(tài)保護：修改“環(huán)境”的定義，適當擴展和包容部分先前沒(méi)有納入的環(huán)境要素;增加生物多樣性保護、生物安全的內容;增加自然保護區、風(fēng)景名勝區內環(huán)境保護和污染控制的內容。

　　三、關(guān)于法律責任部分的修改建議(10項)

　　關(guān)于《環(huán)境保護法》中法律責任部分的修改，應當注意處理好適用對象和適用規則兩個(gè)基本問(wèn)題，從兩個(gè)方面進(jìn)行合理設計和安排。

　　第一，避免重復性規定：針對企業(yè)事業(yè)單位的常見(jiàn)環(huán)境違法行為，由于各專(zhuān)項環(huán)保法律中對其法律責任已有具體規定，《環(huán)境保護法》無(wú)需作重復性的規定。

　　第二，補充通用性處罰規則：作為環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法律，《環(huán)境保護法》的法律責任部分應當主要規定通用性處罰規則，這些規則同時(shí)也應當是對各專(zhuān)項環(huán)保法律中的法律責任部分的補充性規定。

　　建議在法律責任部分補充以下10個(gè)方面的通用性處罰規則：

　　1.“雙罰制”：不僅處罰違法企業(yè)，而且處罰企業(yè)負責人和其他責任人員。

　　2.按日計罰：針對連續性環(huán)境違法行為的“按日計罰”規則。

　　3.生態(tài)損害：明確將生態(tài)損害納入環(huán)境污染損害的賠償范圍。

　　4.民事責任形式：補充環(huán)境污染損害的民事責任承擔方式，明確恢復原狀、生態(tài)修復、環(huán)境功能替代等責任形式。

　　5.舉證規則：明確環(huán)境污染損害訴訟中的舉證責任倒置規則。

　　6.損害評估鑒定：增加環(huán)境污染損害的評估鑒定機制。

　　7.環(huán)境公益訴訟：根據新修訂的《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟的授權性條款，明確規定有關(guān)環(huán)保機關(guān)和社會(huì )組織針對損害環(huán)境公共利益的行為，提起環(huán)境公益訴訟的資格。

　　8.行政強制措施：根據《行政強制法》的有關(guān)規定和環(huán)境執法監管的實(shí)際需要，增加對某些重大環(huán)境違法行為，實(shí)施查封、扣押等強制措施。

　　9.治安處罰：根據《治安管理處罰法》有關(guān)破壞環(huán)境行為的條款，作出銜接性的規定。

　　10.環(huán)境犯罪：根據《刑法修正案(八)》關(guān)于嚴重污染環(huán)境犯罪行為的條款，作出銜接性的規定。