美國科研儀器平臺的共享機制及啟示

    美國科研儀器平臺的共享機制及美國政府對聯(lián)邦政府全額或部分出資購置、由政府科研機構和高�；蚱渌�非營(yíng)利機構運營(yíng)的大型科研儀器平臺要求建立共享機制。這些科研儀器平臺可以分為合同采購類(lèi)平臺和撥款合作類(lèi)平臺兩大類(lèi)，二者的政府出資方式、資助目的、出資額度、平臺所有權都不相同，所適用的法律規定、制度保障和運行機制也存在較大差異，但是總體而言都做到了有法可依、規范運行。美國科研平臺共享機制的經(jīng)驗值得我們思考和借鑒：首先，科研平臺共享需要有相應的法律法規依據，確立基本理念和原則；其次，科研平臺共享的前提是要有清晰的產(chǎn)權，不能籠統地歸為“國有”；最后，對不同類(lèi)別的科研平臺，應該有針對性地制定符合其性質(zhì)和特點(diǎn)的共享機制。

　　

　　科研儀器平臺在西方發(fā)達國家一般被稱(chēng)為科學(xué)研究設施（scientificfacility）或共享儀器設施 （SharedResourceFacility、Shared－useFacility）。一般而言，這些平臺都是由政府出資或部分出資采購的，因此政府希望這些平臺能夠通過(guò)向社會(huì )開(kāi)放共享的方式來(lái)提高運行績(jì)效，以提高財政資金的利用效率，帶動(dòng)整個(gè)社會(huì )的研究開(kāi)發(fā)和創(chuàng )新活動(dòng)。目前，我國各級政府通過(guò)各類(lèi)科技項目已經(jīng)資助了一批大型科研平臺，但是其共享機制仍然還不完善。美國科研平臺共享機制的經(jīng)驗值得我們思考和借鑒。

　　

　　美國科研儀器平臺的共享機制

　　

　　美國科研儀器平臺的共享機制相對比較復雜，涉及到不同的資助方式和資助對象，但是總體而言做到了有法可依、規范運行。

　　

　�。ㄒ唬┛蒲袃x器共享平臺的兩大分類(lèi)及其法律依據

　　

　　在美國，被要求共享的大型科研儀器平臺一般都是由聯(lián)邦政府全額或部分出資購置，而且是由政府科研機構、高�；蚱渌�非營(yíng)利機構運營(yíng)。主要可以分為兩類(lèi)。

　　

　　第一類(lèi)是政府通過(guò) “研發(fā)合同”（ResearchandDevelopmentContracting）方式在相應研發(fā)項目中采購的儀器設備或科學(xué)設施（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“合同采購類(lèi)平臺”）。這種情況一般是由聯(lián)邦政府與平臺依托單位簽訂研發(fā)合同，研發(fā)活動(dòng)主要服務(wù)于聯(lián)邦政府及其相關(guān)部門(mén)。這類(lèi)研發(fā)項目中所購置的儀器設備要依據《聯(lián)邦政府采購法》中有關(guān)政府資產(chǎn)的管理規定進(jìn)行管理。除了這一基本法律依據外，代表聯(lián)邦政府出資的各科研管理部門(mén)也會(huì )制定一些與本領(lǐng)域相關(guān)的資產(chǎn)管理規定和實(shí)施細則，例如《能源部資產(chǎn)管理規定》等。

　　

　　第二類(lèi)是聯(lián)邦政府以撥款和合作協(xié)議（GrantsandCooperativeAgreements）的方式，在被資助的符合公共利益的研發(fā)項目中購置的儀器設備或科學(xué)設施（下文中簡(jiǎn)稱(chēng)為“撥款合作類(lèi)平臺”）。與第一類(lèi)不同，這類(lèi)研發(fā)項目不是直接為聯(lián)邦政府的利益服務(wù)，但是其研發(fā)活動(dòng)也具有一定的公益性質(zhì)。在這種情況下，儀器設備共享的主要法律依據則是美國聯(lián)邦預算管理辦公室發(fā)布的 《關(guān)于對高等教育機構、醫院及其他非營(yíng)利機構給予撥款資助的統一管理要求》（UniformAdministrativeRequirementsforGrantsandOtherAgreementswithInstitutionsofHigherEducation, HospitalsandOtherNon－ProfitOrganizations,OMBCircularA－110）。這一法規中有關(guān)資產(chǎn)的管理規定對儀器設備的產(chǎn)權、共享、收費等問(wèn)題作出了解釋和規范。當然，資助部門(mén)也會(huì )制定一些具體的規章進(jìn)行管理，例如美國能源部的《能源部財務(wù)資助管理條例》，國家科學(xué)基金會(huì )的《國家科學(xué)基金資助條件》等。

　　

　　顯然，這兩類(lèi)儀器平臺的政府出資方式、資助目的都不相同，政府出資的額度、平臺的所有權也不盡相同。因此，必須對這兩類(lèi)平臺進(jìn)行分別分析，以窺見(jiàn)美國科研儀器平臺共享機制的全貌。

　　

　�。ǘ�）合同采購類(lèi)平臺的共享機制

　　

　　美國非常重視在合同采購類(lèi)科研儀器平臺上的投入，并以法律法規的形式保障政府對這些平臺的投入，如《1988年高等教育機構研究設施現代化法》《2001年美國國家科學(xué)基金會(huì )授權法》、農業(yè)部《競爭性、特殊和設施研究撥款法》《研究設施法》等，都明確規定要加大對科研儀器設施的投資。

　　

　　1．平臺的購置及運行維護費用來(lái)源。

　　

　　美國聯(lián)邦政府的各大科研管理部門(mén)，包括能源部、航空航天局、農業(yè)部、自然科學(xué)基金等，分別按照各自的職能范疇負責對研發(fā)合同的立項進(jìn)行管理�？蒲袃x器平臺的經(jīng)費預算也來(lái)自于這些聯(lián)邦政府部門(mén)，但是要通過(guò)國會(huì )的批準才能執行。

　　

　　由于合同采購類(lèi)平臺所依托的研發(fā)項目是直接為聯(lián)邦政府的利益服務(wù)，因此平臺所需的儀器設備的購置計劃一般都由相應的政府管理部門(mén)制定，其購置費和運行費通常都由聯(lián)邦政府部門(mén)全額支持。

　　

　　2．平臺的產(chǎn)權界定。

　　

　　根據合同簽署對象，即平臺依托單位的不同，產(chǎn)權歸屬可以分為兩種情況。一是平臺依托單位為政府資助的研發(fā)中 心 （FederallyFundedResearchandDevelopmentCenters,FFRDC）和國家實(shí)驗室。在這種情況下，根據研發(fā)合同所購置的儀器設備平臺，其所有權歸聯(lián)邦政府，政府資助的研發(fā)中心、國家實(shí)驗室只有使用權，并依據有關(guān)國家資產(chǎn)管理標準和使用要求進(jìn)行管理和使用。二是平臺依托單位為高等教育機構、醫院及非營(yíng)利機構。在這種情形下，產(chǎn)權歸屬又可以分為兩類(lèi)。

　　

　　第一，對于價(jià)格在5000美元以下的儀器設備，在征得聯(lián)邦政府管理部門(mén)同意后，其所有權可歸平臺依托單位所有。

　　

　　第二，對于價(jià)格為5000美元及以上的儀器設備，其產(chǎn)權要看政府部門(mén)和平臺依托單位所簽合同的具體約定。根據承擔單位性質(zhì)和研究任務(wù)特點(diǎn)不同，可以存在多種約定情況：一是儀器設備歸平臺依托單位所有；二是儀器設備歸平臺依托單位所有，但政府有權在項目結束后的12個(gè)月內將儀器設備轉給第三方；三是儀器設備所有權歸政府所有。

　　

　　3．平臺依托單位的責任和義務(wù)。

　　

　　根據《聯(lián)邦政府采購法》中對平臺依托單位所占有政府資產(chǎn)（包括科研儀器設備）的管理規定，首先要堅持幾條基本原則：一是最大程度地消除平臺依托單位因占用政府資產(chǎn)帶來(lái)的競爭優(yōu)勢，避免不公平競爭。二是要求平臺依托單位最大程度地利用政府資產(chǎn)來(lái)履行合同內容，并應依據政府資產(chǎn)管理標準對政府資產(chǎn)進(jìn)行管理。三是保證平臺依托單位所占有的政府資產(chǎn)可以最大程度地在聯(lián)邦政府部門(mén)中再利用。

　　

　　從平臺依托單位的主要責任和義務(wù)來(lái)看，主要是4條規定：一是要將政府資產(chǎn)最大程度地用來(lái)履行與聯(lián)邦政府簽訂的合同。二是依據合同條款直接對政府資產(chǎn)管理負責，并依據政府資產(chǎn)管理標準建立政府資產(chǎn)管理系統，該管理系統需經(jīng)相關(guān)聯(lián)邦政府部門(mén)的批準。三是應依據相關(guān)要求對政府資產(chǎn)進(jìn)行登記，并定期向相關(guān)聯(lián)邦政府部門(mén)報告。四是應對政府資產(chǎn)的丟失、損壞和不正當使用負有責任。

　　

　　4．平臺的共享及收費機制。

　　

　　合同采購類(lèi)平臺的依托單位有責任最大化提高平臺的使用效率，因此有義務(wù)促進(jìn)平臺的開(kāi)放共享。對共享的激勵和約束機制只要來(lái)自于對平臺依托單位的績(jì)效考核機制。政府職能部門(mén)根據合同約定的內容對國家實(shí)驗室進(jìn)行考核，并以考核為依據撥付運行維護經(jīng)費。

　　

　　共享的收費機制根據用戶(hù)性質(zhì)和使用目的不同分為兩種：對于非營(yíng)利目的的使用，原則上不向用戶(hù)收取費用；對于營(yíng)利性部門(mén)為獲得專(zhuān)利或其它收益而進(jìn)行的平臺使用，要按照“全部成本回收”的原則收取服務(wù)費，因為這些用戶(hù)的研究成果不會(huì )開(kāi)放共享，不會(huì )對全社會(huì )的科技發(fā)展和創(chuàng )新作出貢獻�？傮w而言，目前營(yíng)利性機構以獲取收益為目的的使用時(shí)間（proprietaryuse）占大部分設施運行時(shí)間（beamtimes）的比例微乎其微，很多平臺都不足1％，這種收費只能補償運行維護成本中很小的比例。

　　

　　對非營(yíng)利性用途是否應向用戶(hù)收費或分攤成本的問(wèn)題，在美國也存在一定的爭論，但主流的看法和結論還是不應該收費。原因在于：首先，收取用戶(hù)費可能會(huì )破壞 “依據科學(xué)家的業(yè)績(jì)獲得設備使用權”的原則，以支付費用取代科學(xué)業(yè)績(jì)是不足取的；其次，如果這些收費成為運行維護的重要組成部分，那么其波動(dòng)將為設備的運營(yíng)維護情況帶來(lái)負面影響，造成預算的不確定性，從而影響到設備的升級甚至正常運轉。

　　

　�。ㄈ�）撥款合作類(lèi)平臺的共享機制

　　

　　撥款合作類(lèi)平臺的依托單位一般是高校、醫院和其他非營(yíng)利科研機構，目前以高校居多。美國高校的大型儀器平臺一般都放在公用空間，非常方便使用，也方便用戶(hù)之間、用戶(hù)與管理人員之間的交流，營(yíng)造了較為開(kāi)放的科學(xué)研究環(huán)境。此外，為了方便用戶(hù)查詢(xún)和使用，高校大型儀器平臺十分注重信息化建設，建立了平臺專(zhuān)門(mén)網(wǎng)站，詳細介紹平臺的職能、服務(wù)以及主要大型儀器的詳細信息、應用領(lǐng)域及典型用戶(hù)、聯(lián)系方式、申請使用流程、收費標準等。此外，網(wǎng)站還提供使用大型儀器設備必須的培訓教材、安全教育內容等信息。許多平臺印刷了專(zhuān)門(mén)的宣傳彩頁(yè)，介紹實(shí)驗室的儀器、服務(wù)、特色及詳細聯(lián)系方式。這些平臺通過(guò)多種渠道擴大影響，鼓勵用戶(hù)使用公共平臺設施及技術(shù)。用戶(hù)在使用高校大型儀器公共平臺資源時(shí)，需要填寫(xiě)詳細申請表，并且在發(fā)表論文時(shí)需要注明提供支持的公共平臺。

　　

　　1．平臺的購置及經(jīng)費來(lái)源。

　　

　　撥款類(lèi)平臺一般包含在由聯(lián)邦政府以合作協(xié)議方式資助的非營(yíng)利機構研發(fā)項目中，屬于聯(lián)邦政府對符合公共利益的項目給予的撥款資助，但并不是整個(gè)研發(fā)項目經(jīng)費都來(lái)自政府。平臺依托單位根據研發(fā)項目需要對儀器設備提出購置計劃，由負責提供資助的聯(lián)邦政府部門(mén)批準。購置費和運行費的資助比例要視項目而定，聯(lián)邦政府可以給予全部或部分儀器購置費和運行費。一般而言，通常要求儀器設備的購置費不能超過(guò)整個(gè)研發(fā)項目經(jīng)費的30％。

　　

　　2．平臺的產(chǎn)權歸屬及處置辦法。

　　

　　與合同采購類(lèi)平臺不同，撥款類(lèi)平臺的所有權通常歸屬于平臺依托單位。有一種例外情況，就是如果聯(lián)邦政府以直接提供儀器設備的方式對項目給予資助，則儀器設備的所有權歸聯(lián)邦政府。不過(guò)，無(wú)論是哪種情形，聯(lián)邦政府都擁有在項目結束后對儀器設備的處置權。當平臺依托單位的研發(fā)項目已經(jīng)結束且不再需要儀器設備時(shí)，可依據以下兩種情況對儀器設備進(jìn)行處置。

　　

　　第一，對于折舊后市場(chǎng)單價(jià)在5000美元以下的儀器，平臺依托單位可以保留、出售或進(jìn)行其它方式的處置，而對給予項目資助的聯(lián)邦政府部門(mén)不再承擔任何責任。

　　

　　第二，對于折舊后市場(chǎng)單價(jià)高于5000美元的儀器，平臺依托單位在付給政府補償費后可留做它用。補償費的計算方法為：首先對儀器設備進(jìn)行市場(chǎng)估價(jià)，補償費在儀器折舊后市場(chǎng)價(jià)中所占的比例與最初購買(mǎi)儀器時(shí)政府經(jīng)費在購置費中所占的比例相同。如平臺依托單位不想保留該儀器設備，可向給予資助的聯(lián)邦政府部門(mén)報告，按聯(lián)邦政府部門(mén)的要求進(jìn)行處置，此時(shí)又分為兩種情況：如果平臺依托單位在向聯(lián)邦政府提出儀器設備處置申請后120天內未得到答復，平臺依托單位可將儀器設備自行出售，但應按比例向聯(lián)邦政府部門(mén)繳納補償費；如果聯(lián)邦部門(mén)決定將儀器設備收回用作它用，而儀器設備是由聯(lián)邦政府和平臺依托單位共同出資購置的，則要對儀器設備進(jìn)行估價(jià)，聯(lián)邦政府應按折舊后的市場(chǎng)價(jià)以購買(mǎi)時(shí)的出資比例給予平臺依托單位補償費。

　　

　　3．平臺的共享及收費機制。

　　

　　按照《關(guān)于對高等教育機構、醫院及其他非營(yíng)利機構給予撥款資助的統一管理要求》的規定，撥款合作類(lèi)平臺的平臺依托單位在不妨礙該平臺所屬研發(fā)項目正常運行的條件下，有義務(wù)向聯(lián)邦政府部門(mén)所從事的其它研究項目開(kāi)放，其優(yōu)先順序為：應首先滿(mǎn)足給予該平臺儀器設備撥款資助的聯(lián)邦政府部門(mén)項目需要，其次滿(mǎn)足其它聯(lián)邦政府部門(mén)的需要。

　　

　　平臺依托單位也可以為非聯(lián)邦政府部門(mén)和機構提供服務(wù)。當然，如果在特殊情況下，平臺是政府直接給予的，所有權歸聯(lián)邦政府所有，那就必須要在給予資助的聯(lián)邦政府部門(mén)批準后才能提供服務(wù)。

　　

　　對于這一類(lèi)平臺，依托單位在未得到聯(lián)邦法律授權的情況下，不能將開(kāi)放共享的聯(lián)邦資助經(jīng)費購置 （雖然所有權屬于平臺依托單位）和直接給予的儀器設施，以低于私有部門(mén)提供相同服務(wù)的價(jià)格為非聯(lián)邦機構提供有償服務(wù)，以免造成不公平競爭、擾亂市場(chǎng)秩序。從實(shí)踐來(lái)看，高�？蒲衅脚_對企業(yè)服務(wù)通常參照商業(yè)標準收費。

　　

　　有償服務(wù)所獲得的服務(wù)費收入作為“項目收入”，按項目收入的有關(guān)規定使用。所謂項目收入是指聯(lián)邦資助獲得者通過(guò)資助項目所獲得的所有收入，主要包括服務(wù)費、項目資產(chǎn)所獲得的租賃費、產(chǎn)品的銷(xiāo)售收入、特許費、專(zhuān)利費、版權費、利息等等。對于項目收入，根據 《關(guān)于對高等教育機構、醫院及其他非營(yíng)利機構給予撥款資助的統一管理要求》規定：項目收入歸平臺依托單位所有，但是在項目執行期內只能用于項目支出。項目結束后，平臺依托單位不再對聯(lián)邦政府部門(mén)承擔責任，項目收入可由平臺依托單位自行支配。

　　

　　啟示與借鑒

　　

　�。ㄒ唬┛蒲衅脚_共享需要有法律法規依據

　　

　　美國科研平臺共享機制的背后都有相關(guān)的法律法規作為保障和依據，比如《聯(lián)邦政府采購法》和《關(guān)于對高等教育機構、醫院及非營(yíng)利機構給予資助的統一管理要求》等。而我國目前科研平臺的共享還沒(méi)有上位的法律法規依據，只是在科技部門(mén)的相關(guān)文件中作了一些規定。許多平臺建設和依托單位在這個(gè)問(wèn)題上還沒(méi)有統一認識，有的單位甚至還比較抵制開(kāi)放共享的做法。究其根本原因，還是沒(méi)有以法律形式確立開(kāi)放共享的基本理念和原則，使各地方、各單位在推進(jìn)科研平臺開(kāi)放共享方面缺乏依據。

　　

　�。ǘ�）科研平臺共享的前提是要有清晰的產(chǎn)權

　　

　　根據性質(zhì)的不同和政府資助方式的不同，美國的科研儀器平臺有多種產(chǎn)權所有形式，但是其產(chǎn)權是清晰的。因此，在平臺的共享機制中，各相關(guān)部門(mén)和單位的責、權、利就比較明確，相關(guān)制度也比較容易得到貫徹執行。

　　

　　我國的情況要復雜得多。政府資助的各類(lèi)軟硬件儀器平臺分布在大學(xué)、科研機構和國有企業(yè)，各單位都籠統地認為科研平臺的產(chǎn)權是“國有”的，但又說(shuō)不清國有到底是歸誰(shuí)所有。各單位在申請研發(fā)項目時(shí)，任務(wù)書(shū)或科研合同書(shū)都沒(méi)有明確規定項目所購買(mǎi)的儀器設備究竟歸誰(shuí)所有，科研平臺的產(chǎn)權事實(shí)上屬于模糊狀態(tài)。在這種情況下，各方的責任、權利和義務(wù)都不甚了了，很難設計出開(kāi)放共享的合理機制。

　　

　�。ㄈ�）不同類(lèi)別的科研平臺應有各自不同的共享機制

　　

　　政府對各類(lèi)科研平臺資助的方式有所不同，既包括政府全額出資購置的情況，也包括政府部分出資、依托單位配套出資的情況。在美國，對于不同類(lèi)別的科研平臺適用的相關(guān)法律也不一樣，因此共享制度有著(zhù)很大的區別。而且，共享機制和用戶(hù)性質(zhì)也有關(guān)系，聯(lián)邦政府用戶(hù)、非營(yíng)利機構用戶(hù)和企業(yè)用戶(hù)會(huì )面臨不同的收費標準。這種制度設計是比較合理的，既體現了政府財政經(jīng)費的使用目標，也實(shí)現了開(kāi)放共享的目的。

　　

　　近年來(lái)，我國科技和財政部門(mén)以及各地方政府也都制定頒布了一些關(guān)于科研平臺共享的管理辦法和指導意見(jiàn)，但是這些文件基本上都沒(méi)有清晰劃分科研平臺的類(lèi)別以及對不同用戶(hù)的計費方式。有的文件將資助民營(yíng)企業(yè)的科研平臺也列入共享范圍，而且許多科研平臺將來(lái)自事業(yè)單位或非營(yíng)利機構的用戶(hù)與企業(yè)用戶(hù)同樣對待，采取一致的收費標準。這些做法都有其不合理的因素，需要不斷地進(jìn)行改進(jìn)和完善。

　　

（來(lái)源：中國經(jīng)濟時(shí)報）