新環(huán)保法實(shí)施中存在哪些瓶頸?

　　2015年新《環(huán)保法》的實(shí)施，必將進(jìn)一步增強政府的環(huán)保主體責任、環(huán)保部門(mén)的統一監管責任、企業(yè)的治污責任、公眾的監督責任，有力地保障我國環(huán)保事業(yè)的健康發(fā)展。但新《環(huán)保法》實(shí)施中，仍然存在一些難點(diǎn)和瓶頸，需要加以思考和解決。

　　新法實(shí)施中面臨的主要瓶頸

　　地方政府的環(huán)保主體責任凸顯不夠。新《環(huán)保法》第六條規定：地方各級人民政府應當對本行政區域的環(huán)境質(zhì)量負責。這明確界定了地方政府的環(huán)保主體責任。目前，雖然地方各級政府的環(huán)境意識有了不同程度的提高，但是一些地方政府不能正確處理環(huán)保與發(fā)展的關(guān)系，認為經(jīng)濟發(fā)展是硬任務(wù)，環(huán)境保護是軟指標，一旦環(huán)保與發(fā)展出現矛盾時(shí)往往舍棄環(huán)保。雖然中央提出對領(lǐng)導干部實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，離任時(shí)要有自然資源資產(chǎn)離任審計，但因目前尚未出臺實(shí)施細則而難以落實(shí);對有的領(lǐng)導干部本應追究環(huán)保責任，也因無(wú)相應追責制度而不了了之。

　　環(huán)保部門(mén)統一監督管理難度大。一是在職能定位上，地方政府對環(huán)保部門(mén)定位千差萬(wàn)別。二是在監管體制上，環(huán)保部門(mén)平行于其他部門(mén)，甚至被視作弱勢部門(mén)。三是在監管職能上，除環(huán)境保護部環(huán)監局及少數地方環(huán)監部門(mén)為公務(wù)員編制外，各地環(huán)監部門(mén)均為事業(yè)編制或參公管理事業(yè)編制。四是在監管能力上，部分地方以環(huán)境監察執法未納入國務(wù)院正式批準的執法序列為由，將基層環(huán)境執法車(chē)輛收回，執法裝備配備也十分有限。五是在監管力度上，一些基層環(huán)保部門(mén)由于主客觀(guān)原因，監管執法的力度依然偏軟。

　　有關(guān)部門(mén)環(huán)保監督管理未形成合力。新《環(huán)保法》第十條規定：縣級以上人民政府有關(guān)部門(mén)和軍隊環(huán)境保護部門(mén)，依照有關(guān)法律的規定對資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實(shí)施監督管理。這明確界定了政府有關(guān)部門(mén)擔負環(huán)保監管的法定職責。2014年華北環(huán)保督查中心對華北地區14個(gè)重點(diǎn)城市(區)開(kāi)展了以督政為導向的環(huán)保綜合督查，對有關(guān)部門(mén)開(kāi)展了調研走訪(fǎng)，發(fā)現主要存在職責不清、不愿擔當、被動(dòng)應付、推卸責任等問(wèn)題。一旦出現問(wèn)題，便將責任推至環(huán)保部門(mén)，地方政府追責時(shí)環(huán)保部門(mén)往往首當其沖。

　　一些企事業(yè)單位守法自覺(jué)性不高。新《環(huán)保法》第六條規定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任。目前環(huán)境違法行為仍然多發(fā)，其根源是一些企事業(yè)單位守法的自覺(jué)性不高，主要表現在：一是不知而犯，尤其是小企業(yè)主的環(huán)境常識不足、環(huán)境意識低下，對環(huán)境違法渾然不覺(jué)，對違法排污行為司空見(jiàn)慣，不以為違法;二是明知故犯，不少企業(yè)仍抱有僥幸心理，尤其是企業(yè)在經(jīng)濟效益不好的情況下，為獲得利潤想方設法逃避監管;三是惡意違法，為追求效益，在環(huán)保設施上做文章，不上環(huán)保設施，或者上了設施也不能正常運行，運行起來(lái)又不能達標排放。對此，增強企事業(yè)單位守法的自覺(jué)性，無(wú)疑是當前最為迫切的任務(wù)之一。

　　公眾履行環(huán)保義務(wù)不到位。隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展，社會(huì )公眾的環(huán)境意識日益增強，但與新《環(huán)保法》的要求還有差距，很多人不能正確履行環(huán)保義務(wù)：一是有的缺乏環(huán)境意識，不懂法、不知法，對環(huán)境保護漠不關(guān)心，聽(tīng)之任之;二是有的雖有環(huán)境意識，但不能親力親為踐行環(huán)保義務(wù)，一旦牽涉到個(gè)人利益訴求，便言行不一，甚至成為污染制造者;三是有的缺乏環(huán)保義務(wù)和責任感，對政府提倡的環(huán)保行動(dòng)不能積極參與;四是有的監督意識不強，對環(huán)境違法行為不制止、不舉報。

　　破除新法實(shí)施瓶頸的主要對策

　　要實(shí)行黨政同責,督促地方政府切實(shí)落實(shí)環(huán)保主體責任。2015年全國環(huán)境保護工作會(huì )議明確提出要著(zhù)力推動(dòng)“黨政同責”、“一崗雙責”，把生態(tài)文明建設作為地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績(jì)考核評價(jià)重要內容。當前，應凸顯黨委的環(huán)保領(lǐng)導責任。地方政府對轄區環(huán)境質(zhì)量負有法定職責。黨委在資源配置、發(fā)展導向、人事安排等方面具有決定性作用，在嚴峻的環(huán)境形勢下，一旦黨委領(lǐng)導責任虛化，將不可避免地導致政府環(huán)保工作出現不確定性。因此，完善黨政領(lǐng)導干部考核和評價(jià)機制，建立健全黨委環(huán)保工作領(lǐng)導機制已是當務(wù)之急。要不斷深化督政工作，以環(huán)保綜合督查為主要形式，以地方政府為主要督查對象，從經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護關(guān)系著(zhù)眼，從地方政府、有關(guān)職能部門(mén)、排污單位等不同責任主體著(zhù)手，對政府履責不到位的采取通報、約談、限批等方式，推動(dòng)政府切實(shí)承擔起環(huán)保主體責任和發(fā)揮統領(lǐng)作用，使地方經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護得以協(xié)調推進(jìn)，環(huán)境質(zhì)量得以不斷改善。近期，環(huán)境保護部華北督查中心約談了環(huán)境問(wèn)題較多的河南安陽(yáng)市和河北滄州、承德市政府,有力地促進(jìn)了問(wèn)題整改。

　　要加強人大、政協(xié)監督，督促政府強化環(huán)保履責。人大監督是憲法賦予人大及其常委會(huì )的重要職權，負有監督本級人民政府工作之責;民主監督是憲法賦予政協(xié)的重要職能，是政協(xié)實(shí)施黨外監督的有效形式。尤其是面對嚴峻的環(huán)境形勢和廣大人民群眾的迫切期待，推動(dòng)新《環(huán)保法》有效實(shí)施，人大和政協(xié)的監督必不可少。一方面，人大應積極監督政府履行環(huán)保職責，通過(guò)專(zhuān)題調研、實(shí)地考察、明察暗訪(fǎng)、問(wèn)卷調查等多種形式，全面了解環(huán)保真實(shí)狀況，督促政府嚴格依法行政;政協(xié)應主動(dòng)開(kāi)展熱點(diǎn)調研，深入開(kāi)展民主監督，充分發(fā)揮參政議政職能，對黨委和政府落實(shí)環(huán)保主體責任方面提出及時(shí)批評和建設性建議，推動(dòng)地方政府主動(dòng)接受監督、重視監督、落實(shí)監督。另一方面，人大在加快修訂和完善與新《環(huán)保法》配套的各專(zhuān)業(yè)法的同時(shí)，應充分重視與法律配套的行政法規、規章制訂不及時(shí)的問(wèn)題，將督促?lài)鴦?wù)院和相關(guān)部門(mén)及時(shí)出臺相關(guān)法規、規章作為當前重要職責，確保新《環(huán)保法》有效實(shí)施。

　　要不斷完善環(huán)保體制，保障環(huán)保部門(mén)統一實(shí)施監管。為解決當前環(huán)保部門(mén)監管的統籌性和權威性不足的苛疾，需要對現行環(huán)境管理體制進(jìn)行改革。一是建議在政府層面成立環(huán)境保護委員會(huì )，探索和完善大環(huán)保體制，強化環(huán)境與發(fā)展的綜合決策和協(xié)調機制，使環(huán)保工作由單一的污染源監管上升到對空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、資源配置的調控和優(yōu)化。如山西省長(cháng)治市成立了環(huán)境保護委員會(huì )，市長(cháng)為主任，分管副市長(cháng)為副主任，辦公室設在環(huán)保局，政府有關(guān)部門(mén)設立環(huán)�？�，有效地增強了環(huán)保統一監管職能。二是適當歸并環(huán)境監管職能，減少職能交叉，有序整合并明確分散在不同領(lǐng)域、不同部門(mén)、不同層次的監管職能，逐步建立統籌有力、運行高效的環(huán)保統一監管格局。三是授權環(huán)保部門(mén)按照環(huán)保責任目標，定期對各行業(yè)、各部門(mén)組織開(kāi)展環(huán)保目標考核，強化環(huán)保約束機制。四是強化環(huán)保部門(mén)能力建設，明確將環(huán)境執法納入行政執法序列，統一服裝，保障裝備，增加編制，盡快改變現行委托執法地位，切實(shí)加大環(huán)境監管執法力度。

　　要強化有關(guān)部門(mén)環(huán)保責任，促成權責相匹配的分工合作格局。一切單位和個(gè)人都有保護環(huán)境的義務(wù)。加強環(huán)境監督管理，各有關(guān)部門(mén)必須齊抓共管，形成合力。一是要增強認識，勇于擔當。二是明晰職能，責任到位。三是部門(mén)聯(lián)動(dòng)，形成合力。大力推動(dòng)環(huán)保與城建、國土、水利(水務(wù))、公安、農業(yè)、工信等部門(mén)的聯(lián)動(dòng)。四是嚴格考核，實(shí)行問(wèn)責。在考核政府環(huán)保履責的同時(shí)，應對各有關(guān)部門(mén)的環(huán)保履責情況進(jìn)行考核，并納入領(lǐng)導干部考核評價(jià)體系。

　　要落實(shí)企業(yè)治污責任，強化守法的自覺(jué)性。立法、執法、司法，最終還是要落到守法上來(lái)。從目前情況看，加大執法力度是一方面，更重要的是企業(yè)要自律守法。對此，要多措并舉，綜合施策。一是在思想上，使排污者不愿違法。要通過(guò)各種形式的宣傳，強化企業(yè)的守法意識。二是在制度上，使排污者不能違法。按照新《環(huán)保法》的總體原則和要求，配套相應的制度規定，把制度籠子扎緊，不讓違法者有機可乘。三是在執法上，使排污者不敢違法。要堅持鐵腕執法，嚴厲處罰，加強與公安的合作，加大執法力度。四是在經(jīng)濟上，運用各種經(jīng)濟手段，利用經(jīng)濟杠桿激勵和約束企業(yè)，對企業(yè)利益進(jìn)行調節，促使企業(yè)守法自律。